本書(shū)從外官制改革所帶來(lái)的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化出發(fā)，分別探討立法、司法、地方自治各個(gè)方面的改革，揭示其制度設(shè)計(jì)與實(shí)施樣態(tài)的差距及其成效和影響；探究各級(jí)政府的行政改革樣態(tài)，包括機(jī)構(gòu)的增設(shè)、調(diào)整、改制，以及隨之而來(lái)的官員職能變化，并從改革中各方利益的爭(zhēng)論和沖突中揭示改革的實(shí)際走向；探討伴隨著外官體制改革而開(kāi)始的官員選任制度、考核監(jiān)察制度、俸祿制度的變化，力求全方位地展現(xiàn)外官制改革的整體面貌。
作者簡(jiǎn)介：
劉偉，河北滄州人，華中師范大學(xué)中國(guó)近代史研究所教授，代表作《晚清督撫政治：中央與地方關(guān)系研究》。
彭劍，湖南寧鄉(xiāng)人，歷史學(xué)博士，華中師范大學(xué)中國(guó)近代史研究所副教授，代表作《清季憲政編查館研究》。
肖宗志，湖南澧縣人，歷史學(xué)博士，南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，代表作《候補(bǔ)文官群體與晚清政治》。
目錄：
緒論／1
**章立憲改官——清季外官制改革的啟動(dòng)／15
**節(jié)立憲改官／15
第二節(jié)改革路徑的選擇／21
第二章省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革／46
**節(jié)行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與增設(shè)／47
第二節(jié)部院改制與督撫權(quán)力／100
第三節(jié)宣統(tǒng)年外官制改革的重議／108
第三章直省諮議局的設(shè)立／127
**節(jié)諮議局定位：由混合體制到議會(huì)機(jī)關(guān)／127
第二節(jié)諮議局的建立／138
第三節(jié)諮議局與紳?rùn)?quán)膨脹／151
第四節(jié)諮議局與行政官?gòu)d／159
第四章直省司法體制變動(dòng)／168
**節(jié)“司法”與司法改革／168緒論／1
**章立憲改官——清季外官制改革的啟動(dòng)／15
**節(jié)立憲改官／15
第二節(jié)改革路徑的選擇／21
第二章省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革／46
**節(jié)行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與增設(shè)／47
第二節(jié)部院改制與督撫權(quán)力／100
第三節(jié)宣統(tǒng)年外官制改革的重議／108
第三章直省諮議局的設(shè)立／127
**節(jié)諮議局定位：由混合體制到議會(huì)機(jī)關(guān)／127
第二節(jié)諮議局的建立／138
第三節(jié)諮議局與紳?rùn)?quán)膨脹／151
第四節(jié)諮議局與行政官?gòu)d／159
第四章直省司法體制變動(dòng)／168
**節(jié)“司法”與司法改革／168
第二節(jié)清季對(duì)司法體系的設(shè)計(jì)／175
第三節(jié)提法司與審判廳之設(shè)立／199
第五章道府州縣行政改制／223
**節(jié)守巡道的裁撤與增置／224
第二節(jié)府的存留與調(diào)整／235
第三節(jié)州縣行政機(jī)構(gòu)的變革／247
第六章地方自治制度的施行／286
**節(jié)地方自治制度／287
第二節(jié)各省地方自治的漸次推進(jìn)／301
第三節(jié)地方自治的運(yùn)行及其困境／323
第七章外官管理制度的變動(dòng)／348
**節(jié)外官選任制度的變革／350
第二節(jié)外官考核、監(jiān)督制度的調(diào)整／391
第三節(jié)外官官員俸祿的改革／410
余論清季外官制改革的成效與困境／424
主要參考文獻(xiàn)／436
索引／446
后記／455前言緒論
一選題緣起
一個(gè)國(guó)家的治理離不開(kāi)“官”。中國(guó)古代治國(guó)經(jīng)驗(yàn)中就有“明主治吏不治民”之類的話，充分說(shuō)明官吏在國(guó)家政治中的地位和作用。為保證國(guó)家政治制度的運(yùn)作和長(zhǎng)治久安，歷緒論
一選題緣起
一個(gè)國(guó)家的治理離不開(kāi)“官”。中國(guó)古代治國(guó)經(jīng)驗(yàn)中就有“明主治吏不治民”之類的話，充分說(shuō)明官吏在國(guó)家政治中的地位和作用。為保證國(guó)家政治制度的運(yùn)作和長(zhǎng)治久安，歷代中央政府都把國(guó)家機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善、對(duì)各級(jí)官吏的管理放在治國(guó)的中心地位，形成了一整套制度體系，從而有力地鞏固和維系著國(guó)家統(tǒng)治機(jī)器的運(yùn)行。正如清人陸世儀所說(shuō)：“設(shè)官分職，所以為民極也，故官制清則民志定……立官制而能使頭緒井然，則治天下之道，思過(guò)半矣�！闭�?yàn)楣僦圃诰S系政治運(yùn)行中具有如此重要的作用，所以，每當(dāng)社會(huì)變動(dòng)需要變革之時(shí)，都會(huì)首先進(jìn)行官制的調(diào)整與改革。正是這一次次的調(diào)整與改革，使政權(quán)得以鞏固，也使中國(guó)古代的官制綿延發(fā)展，形成了自身的歷史傳統(tǒng)。
中國(guó)古代政治制度中的“官制”，即“設(shè)官分職”，是涉及機(jī)構(gòu)、職官、俸祿、銓選和考察等的一系列制度體系。中國(guó)古代的官制是一個(gè)不斷變動(dòng)的體系，反映著“因時(shí)變通，相因有變”的發(fā)展規(guī)律，但自秦漢以來(lái)，都是在中央集權(quán)的皇帝制度的范圍內(nèi)，或增置，或裁撤，或調(diào)整，或變通，既包含著“因時(shí)變革”的合理成分，也造成了制度疊加、程序煩瑣等缺陷。錢穆說(shuō)：“中國(guó)的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個(gè)制度出了毛病，再訂一個(gè)制度來(lái)防制它，于是有些卻變成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束縛�！边@正是古代官制演變的特征。
然而，這一特征在清末卻發(fā)生了根本性的變化。1906年9月1日清廷發(fā)布仿行預(yù)備立憲上諭，同時(shí)又稱：“目前規(guī)制未備，民智未開(kāi)，若操切從事，涂飾空文，何以對(duì)國(guó)民而昭大信。故廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手。亟應(yīng)先將官制分別議定，次第更張……”官制改革，成為預(yù)備立憲的首要改革任務(wù)和核心內(nèi)容。而在上諭發(fā)布前七天，出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等就上了一個(gè)洋洋數(shù)萬(wàn)言的“請(qǐng)改定全國(guó)官制以為立憲預(yù)備折”，援引日本明治維新先從官制入手改革之例，說(shuō)明中國(guó)“時(shí)形竭蹶，弊患潛滋，不盡由于才智之懸殊，當(dāng)歸咎于制度之未備”，所以當(dāng)學(xué)習(xí)日本，進(jìn)行中央與地方的官制改革。
正是在這樣的背景下，清末的官制改革走出了傳統(tǒng)中國(guó)僅在皇權(quán)體制內(nèi)“因時(shí)變通”、“設(shè)官分職”的藩籬，成為君主立憲政治體制改革中的重要一環(huán)。清廷于1908年公布的《欽定憲法大綱》中，一方面宣稱“君上有統(tǒng)治國(guó)家之大權(quán)，凡立法、行政、司法，皆歸總攬”；另一方面又宣稱“以議院協(xié)贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法”，在確定君主權(quán)力的同時(shí)，又確定了行政、立法、司法分立的原則。這就意味著預(yù)備立憲是一次政治體制的全面改革，它必將打破既有的權(quán)力格局，并使官制改革的內(nèi)容超越原來(lái)的規(guī)制，發(fā)生重大的變化。
官制，歷來(lái)是歷史研究的重要論題，關(guān)于中國(guó)古代官制的研究成果汗牛充棟，有著深厚的積淀。但是，關(guān)于清末*后幾年的官制改革，尤其是外官制改革的研究卻相對(duì)薄弱，真正有所拓展是近十幾年來(lái)的事。究其原因，主要是認(rèn)識(shí)上的。由于長(zhǎng)期以來(lái)，人們都把清末的改革視為一場(chǎng)“騙局”，是“走過(guò)場(chǎng)”，這種認(rèn)識(shí)的偏差阻擋了人們對(duì)其的關(guān)注和興趣。其次還有資料上的困難。清末的各種檔案、文集、公私文獻(xiàn)、報(bào)紙刊物種類繁多，雖然可用“浩如煙�！眮�(lái)形容，但是收藏分散，搜集不易；且內(nèi)容記載上多有不同，難以領(lǐng)會(huì)，考訂也就不易。這也成為難以吸引更多學(xué)者關(guān)注的一個(gè)因素。好在近十多年來(lái)，隨著一批報(bào)刊等文獻(xiàn)資料的影印出版，隨著電子資源的開(kāi)發(fā)利用，人們能更方便地接觸清末的各種文獻(xiàn)；加上一批學(xué)者的努力，清末官制改革，尤其是外官制改革研究已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，成為晚清政治史研究中發(fā)展*快的領(lǐng)域。但是，就清末外官制改革的內(nèi)容和影響而論，研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；與有著上千年研究歷史的古代史、有著近百年研究歷史的近代史相比，清末官制改革研究的積淀還很淺，這是一個(gè)需要并且值得深入研究的領(lǐng)域。
清末外官制改革是一次大規(guī)模的制度變革，也是一場(chǎng)權(quán)力的調(diào)整和重新分配，因而牽動(dòng)上上下下各個(gè)層面官員的利益，繼而又影響到社會(huì)的其他階層。圍繞外官制改革所形成的中央與各省、官與民之間的利益沖突，不僅影響著這一改革本身的面貌，也制約著政治體制改革的進(jìn)程。從整體上看，清末外官制改革是一場(chǎng)未完成的改革，但它所開(kāi)啟的地方政府層級(jí)、機(jī)構(gòu)、官員設(shè)置等方面的一系列變革，各級(jí)審判廳的設(shè)置、諮議局的建立、地方自治的推行，已在很大程度上改變了地方政府的政治體制，并從根本上改變了延續(xù)了近兩千年之久的傳統(tǒng)官吏制度，成為政治制度轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要突破口，并為民國(guó)后許多新制度的建立奠定了基礎(chǔ)。清末的外官制改革雖然只有短短幾年，但其潛在的影響則已達(dá)上百年。所以，通過(guò)對(duì)這一過(guò)程的研究，揭示其豐富和復(fù)雜的面向，探討其成因，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，將有助于深入認(rèn)識(shí)和了解近代中國(guó)的政治嬗變，乃至歷史發(fā)展的走向。
二學(xué)術(shù)研究概述
1.20世紀(jì)30年代至40年代
在民國(guó)時(shí)期的政治制度通史著作中，只有少數(shù)涉及清末官制變革，皆敘述簡(jiǎn)略。論文中，如張覺(jué)人《清代地方自治》（《地方自治半月刊》第19期，1941），涉及清末府州縣地方自治；李長(zhǎng)傅《清代地方政府制度》（《地方行政》第12期，1944），只簡(jiǎn)單提到巡警道和勸業(yè)道等清末新設(shè)立的省級(jí)機(jī)構(gòu)。值得關(guān)注的研究成果，是沈乃正在清華大學(xué)《社會(huì)科學(xué)》發(fā)表的《清末之督撫集權(quán)、中央集權(quán)與“同署辦公”》一文，分別論述了東三省改制、《各省官制通則》和清末中央集權(quán)之策略，認(rèn)為東三省“同署辦公”制度“有使督撫之集權(quán)變本加厲之趨勢(shì)”；《各省官制通則》的實(shí)質(zhì)是“不過(guò)將當(dāng)時(shí)督撫事實(shí)上享有之權(quán)力,著之成文典章”；而清末在兵、財(cái)、刑、外交諸方面的集權(quán)成就幾等于零，原因就是督撫的“驕蹇之不從”。該文對(duì)于清末中央集權(quán)狀況做了初步的梳理，對(duì)其與各省關(guān)系的論述具有較高的參考價(jià)值。
著作中，值得關(guān)注的是施養(yǎng)成《中國(guó)省行政制度史》一書(shū)，認(rèn)為1907年制定的《直省官制通則》是將省轉(zhuǎn)為“地方行政制度”，但由于未能全面實(shí)施，“故省于清代法律中終未成為地方行政區(qū)域”。
2.20世紀(jì)80年代至90年代
20世紀(jì)80年代以來(lái),學(xué)術(shù)界在不斷擴(kuò)大研究領(lǐng)域的過(guò)程中，開(kāi)始注意到清政府的新政及其官制改革，并努力揭示這場(chǎng)改革與辛亥革命乃至民國(guó)以后社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。
臺(tái)灣學(xué)者王家儉《晚清地方行政現(xiàn)代化的探討（1838～1911）》（載《中國(guó)近代現(xiàn)代史論集》第16編，臺(tái)灣商務(wù)印書(shū)館，1985）一文，比較全面地探討了清代地方行政制度的特點(diǎn)、19世紀(jì)60年代以來(lái)傳統(tǒng)政制的轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)闡述了清末外省官制的革新，并分析了中央政府集權(quán)舉措失敗的原因。
一批關(guān)于近代政治制度史的通史著作對(duì)晚清官制改革有所涉及，如史遠(yuǎn)芹、曹貴民、李玲玉著《中國(guó)近代政治體制的演變》（中共黨史資料出版社，1990），王惠巖、張創(chuàng)新著《中國(guó)政治制度史》（吉林大學(xué)出版社，1989），李進(jìn)修著《中國(guó)近代政治制度史綱》（求實(shí)出版社，1988），張晉藩等著《中國(guó)官制通史》（中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992）等。白鋼主編，郭松義、李新達(dá)、楊珍撰寫(xiě)的《中國(guó)政治制度通史·清代卷》（人民出版社，1996）中，有一個(gè)子目論述了“清末地方官制改革”，簡(jiǎn)略介紹了提學(xué)、提法二司和高等審判廳的官制。
其他相關(guān)著作，如劉子楊《清代地方官制考》（紫禁城出版社，1988），是對(duì)清代各級(jí)地方政府的設(shè)置、職官、職能、選任、考核等各方面問(wèn)題進(jìn)行全面論述的著作，*后專設(shè)一章論述清末官制改革中地方政府機(jī)構(gòu)和官員設(shè)置的變化。侯宜杰《二十世紀(jì)中國(guó)政治改革風(fēng)潮》（人民出版社，1993），是一部研究清末預(yù)備立憲和立憲運(yùn)動(dòng)史的著作，在“改革政治體制”一章中也論及地方體制改革試點(diǎn)，分別論述了督撫會(huì)商官制意見(jiàn)、東三省改制及《直省官制通則》的體制特點(diǎn)。另外,還有一批有關(guān)清末官制改革研究的論文問(wèn)世，如呂美頤的《論清末官制改革與國(guó)家體制近代化》（《河南大學(xué)學(xué)報(bào)》1986年第4期）、徐軍的《試論清末官制改革》（《貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)》1992年第2期）等,分別就清末的官制變革進(jìn)行了具體的分析考察，但多探討中央官制改革，對(duì)地方官制只略有涉及。
海外學(xué)者中，有美國(guó)學(xué)者裴士丹的《邁入20世紀(jì)的中國(guó)：張之洞與一個(gè)新的時(shí)代》（UniversityofMichiganPress,1978）、麥金農(nóng)的《晚清中華帝國(guó)的權(quán)力與政治：袁世凱在北京與天津》(UniversityofCaliforniaPress,1980),兩書(shū)雖是研究個(gè)別人物與新政的關(guān)系，但作者都對(duì)晚清是否存在地方主義提出質(zhì)疑，認(rèn)為中央、督撫、地方士紳精英之間更多是合作關(guān)系，而不是競(jìng)爭(zhēng)。任達(dá)《新政革命與日本——中國(guó)，1898～1912》一書(shū)第三編“新政體制革命：新的領(lǐng)袖，新的管理”論述了教育、軍事、警察、司法方面的改革，雖然具體論及外官制的并不多，但其從20世紀(jì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的角度闡述改革意義的觀點(diǎn)值得重視。
這一時(shí)期的研究，已不再采取簡(jiǎn)單否定和排斥的態(tài)度，而是將“官制改革”作為一個(gè)值得注意的歷史現(xiàn)象進(jìn)行研究，關(guān)注到改革的各個(gè)方面；在評(píng)價(jià)方面，已注意從現(xiàn)代化的角度給予積極的肯定。正如有學(xué)者指出的，地方行政的現(xiàn)代化乃是一個(gè)曲折而艱難的過(guò)程，“清末的改革，僅不過(guò)是由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的一個(gè)過(guò)渡，或漫長(zhǎng)征途上的一個(gè)起點(diǎn)”。
3.2000年以來(lái)
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，清末官制研究進(jìn)入一個(gè)新階段，在研究方法、范圍和理論上都有新的突破。
著作方面，馬小泉《國(guó)家與社會(huì)：清末地方自治與憲政改革》（河南大學(xué)出版社，2001），系統(tǒng)地考察了清末地方自治運(yùn)動(dòng)的發(fā)生發(fā)展進(jìn)程，尤其著重考察了清政府在地方自治問(wèn)題上的政策、措施以及清末地方自治在中國(guó)早期地方政治現(xiàn)代化歷程中的地位和影響。魏光奇《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》（商務(wù)印書(shū)館，2004）第二章“近代縣制改革的醞釀”探討了晚清的縣制改革措施，并討論了清末州縣制改革中的“官治”與“自治”關(guān)系。李啟成《晚清各級(jí)審判廳研究》（北京大學(xué)出版社，2004），從清末各級(jí)審判廳的建立和運(yùn)作入手，研究了清末的司法改革，其中涉及清末地方審判廳的設(shè)立和法官考試。李細(xì)珠《張之洞與清末新政研究》（上海書(shū)店出版社，2003），對(duì)張之洞與清末新政的關(guān)系做了深入細(xì)致的個(gè)案研究，其中第七章第二節(jié)專門討論了張之洞與官制改革的關(guān)系。在其新著《地方督撫與清末新政——晚清權(quán)力格局再研究》（社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012）中，作者從預(yù)備立憲決策、官制改革、各省諮議局等各個(gè)角度，全方位地探討了地方督撫對(duì)新政決策的參與和影響，說(shuō)明雖然清廷不斷強(qiáng)化中央集權(quán)，但卻激化了內(nèi)部矛盾，其結(jié)果是造成了“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。彭劍《清季憲政編查館研究》（北京大學(xué)出版社，2011）一書(shū)，深入研究了各種官制草案的起草機(jī)構(gòu)——憲政編查館，其中專設(shè)一章論述了該機(jī)構(gòu)與地方官制改革的關(guān)系，以及督撫集團(tuán)爭(zhēng)權(quán)對(duì)外官制改革的影響。遲云飛《清末預(yù)備立憲研究》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013）是一部全面研究清末預(yù)備立憲的著作，該書(shū)對(duì)改革的諸多方面做了深入探討，并有專章論述省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的醞釀與爭(zhēng)論、機(jī)構(gòu)變更與設(shè)置、人員任用等問(wèn)題。該書(shū)認(rèn)為“清末省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革顯然不是一次成功的改革”，原因就是清王朝已病入膏肓，“且中央政府的權(quán)威流失嚴(yán)重，已不可能完成對(duì)地方行政體系的全面改革了”。
此外還有一些從區(qū)域出發(fā)進(jìn)行的研究成果，如沈曉敏《處常與求變：清末民初的浙江諮議局和省議會(huì)》（三聯(lián)書(shū)店，2005），其中**章論及了浙江省諮議局的選舉、運(yùn)作及官民關(guān)系。徐建平《清末直隸憲政改革研究》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008），分別從行政、司法、地方自治、順直諮議局等幾個(gè)方面考察了外官制改革在直隸的實(shí)施情況。
在論文方面，值得關(guān)注的是關(guān)曉紅教授關(guān)于清末外官制改革的系列論文：《清末州縣考績(jī)制度的演變》（《清史研究》2005年第3期）、《清季督撫文案與文案處考略》（《近代史研究》2006年第3期）、《從幕職到職官：清季外官制改革中的幕職分科治事》（《歷史研究》2006年第5期）、《獨(dú)斷與合議：清末直省會(huì)議廳的設(shè)置及運(yùn)作》（《歷史研究》2007年第6期）、《清季外官改制的輿論及方案選擇》（《近代史研究》2007年第6期）、《清季外官改制的“地方”困擾》（《近代史研究》2010年第5期）、《晚清直省“公費(fèi)”與吏治整頓》（《歷史研究》2010年第2期）、《清季三司兩道改制》（《中華文史論叢》2011年第3期）、《清季府廳州縣改制》（《學(xué)術(shù)研究》2011年第9期）、《晚清局所與清末政體變革》（《近代史研究》2011年第5期）、《清季外官改制的試辦與成效》（《史學(xué)月刊》2011年第11期）。這些研究成果以豐富的資料、細(xì)致的分析，深入清末官制改革的具體過(guò)程之中，揭示了相關(guān)各方的現(xiàn)實(shí)利益沖突，以及這種沖突對(duì)于改革方案、制度形成和運(yùn)行的影響，從而深入揭示出清末外官改制在制度設(shè)計(jì)上的內(nèi)在矛盾和現(xiàn)實(shí)中的困境。這些研究對(duì)研究理論的發(fā)展、研究領(lǐng)域的開(kāi)拓、研究?jī)?nèi)容的深化等方面，都起到了引領(lǐng)和啟示的作用。
此外，鞠方安《試論清末選官制度的改革》（《北京社會(huì)科學(xué)》2000年第2期）、《清末官制改革中官員俸祿改革》（《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期）分別探討了清末選官和官員俸祿制度改革。魏光奇《晚清的州縣行政改革思潮與實(shí)踐》（《清史研究》2003年第3期）、《晚清州縣官任職制度的紊亂——透視中國(guó)傳統(tǒng)政治的深層矛盾》（《河北學(xué)刊》2008年第2期），對(duì)晚清州縣改革思潮和州縣官任職狀況做了深入研究，反映了晚清時(shí)期州縣制度的變化。彭劍《清季外官制改革中幕職分科治事補(bǔ)證》（《歷史研究》2008年第1期）就督撫衙門幕職分科治事做了進(jìn)一步的深化和發(fā)展。徐保安《清末地方官員學(xué)堂教育述論》（《近代史研究》2008年第1期）研究了課吏館和法政學(xué)堂在“開(kāi)官智”中的作用和局限，對(duì)了解清末選官制度變化有啟示作用。潘鳴《1907年地方官制改革方案籌議研究》（《清史研究》2011年第2期）探討了地方官制方案籌議過(guò)程中的爭(zhēng)議及其影響，說(shuō)明《直省官制通則》只是一個(gè)過(guò)渡性方案。
此外，還有一批博士和碩士論文，分別從外官改制的各個(gè)機(jī)構(gòu)入手，考察其建制和運(yùn)行的過(guò)程，為我們深入了解這一時(shí)期改革的實(shí)際狀態(tài)提供了各個(gè)方面的實(shí)證研究成果。這些論文包括：費(fèi)秋香《論清末新政時(shí)期的地方官制改革》，華中師范大學(xué)2001年碩士學(xué)位論文；敖天穎《清季勸業(yè)道、勸業(yè)員初探》，四川大學(xué)2004年碩士學(xué)位論文；潘鳴《清末省級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革研究（1906～1911）》，首都師范大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文；張季《清季銓選制度流變》，中山大學(xué)2008年博士學(xué)位論文；孫洪軍《清代按察使的歷史角色及其嬗變研究》，蘇州大學(xué)2008年博士學(xué)位論文；王鴻志《興利與牧民：清季勸業(yè)道的建制與運(yùn)作》，中山大學(xué)2009年博士學(xué)位論文；徐文勇《清季直省學(xué)務(wù)機(jī)構(gòu)建制及與地方社會(huì)的互動(dòng)》，中山大學(xué)2009年博士學(xué)位論文；彭雪芹《納物軌民：晚清巡警道研究》，中山大學(xué)2010年博士學(xué)位論文；史新恒《清末提法使研究》，華中師范大學(xué)2010年博士學(xué)位論文；曾作銘《清末勸業(yè)道探析》，華中師范大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。
近十多年的研究，在理論評(píng)價(jià)方面，不再簡(jiǎn)單地持批判態(tài)度，也不一概以“現(xiàn)代化”進(jìn)行頌揚(yáng)，而是從“歷史場(chǎng)景”出發(fā)提出問(wèn)題，注意那個(gè)時(shí)代的特定語(yǔ)境和思想觀念，注意人們的不同知識(shí)體系和由此產(chǎn)生的認(rèn)知對(duì)制度建構(gòu)和運(yùn)行的影響，注意改革中利益各方之間的矛盾沖突及其對(duì)改革進(jìn)程本身的影響，注意到章程條文和實(shí)施過(guò)程的巨大差距。總之，近年來(lái)的研究成果，已突破了傳統(tǒng)政治制度史研究單純從章程條文出發(fā)進(jìn)行靜態(tài)研究的局限，開(kāi)始深入改革的實(shí)際“過(guò)程”之中，既考察正式頒布的章程條文所形成的制度樣式，也考察相關(guān)人事對(duì)制度形成和運(yùn)行的制約，不僅深化和拓展了研究的內(nèi)容與范圍，也帶來(lái)了理論方法的改進(jìn)。
總之，清末的官制改革，尤其是外官制改革，是一場(chǎng)涉及面很寬的改革，也給我們留下了大量的歷史文獻(xiàn)，包括檔案、報(bào)刊資料以及各種記載，既展現(xiàn)了改革的豐富性，也展現(xiàn)了改革的復(fù)雜面。上述研究雖然在改革方案和各個(gè)機(jī)構(gòu)的研究方面取得了很大的進(jìn)展，但是在改革的各個(gè)環(huán)節(jié)和進(jìn)程方面，還有不夠清晰之處；對(duì)外官制權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，還需要深入其中具體考察，才能進(jìn)一步把握實(shí)施過(guò)程和運(yùn)行特征；對(duì)改革的整體情況和具體推進(jìn)，還需要從各個(gè)地區(qū)的實(shí)施和變通中仔細(xì)分析；對(duì)改革的成效與影響，既需要制度層面的認(rèn)真剖析，更需要從社會(huì)即由下而上觀察。以上種種，都說(shuō)明外官制改革還有進(jìn)一步研究和發(fā)掘的空間與必要。
三問(wèn)題與思路
1906年8月25日（光緒三十二年七月初六日），出使各國(guó)考察政治大臣戴鴻慈等奏請(qǐng)改定全國(guó)官制，其中涉及外官改制部分包括：定中央與地方權(quán)限、內(nèi)外重要衙門設(shè)輔佐官、變通地方行政制度、司法與行政兩權(quán)分峙獨(dú)立、內(nèi)外衙署以書(shū)記官代吏胥、更定任用升轉(zhuǎn)懲戒俸給恩賞等官吏體制。而“變通地方行政制度”中又包括裁守道知府兩級(jí)，以州縣直轄督撫，設(shè)民政、執(zhí)法等八司，州縣設(shè)警部、收稅等輔佐官，設(shè)省議會(huì)、各府州縣議會(huì)、市鄉(xiāng)議事會(huì)和參事會(huì)。
同年11月5日（光緒三十二年九月十九日），厘定官制大臣拿出兩層改革計(jì)劃征求各省督撫意見(jiàn)，其中州縣改革包括分一省層級(jí)為府、州、縣三等；每州縣設(shè)六品至九品輔佐官同署辦公；別設(shè)地方審判廳；設(shè)府州縣、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、董事會(huì)。省制改革則有兩層辦法，分設(shè)各司、高等審判廳等。
及至1907年7月7日（光緒三十三年五月二十七日），總司核定官制大臣奕劻等在續(xù)訂直省官制通則的奏折中說(shuō)，此次厘定直省官制所注重之處，一曰分設(shè)審判各廳以為司法獨(dú)立之基礎(chǔ)，一曰增易佐治各員以為地方自治之基礎(chǔ)。改革的具體內(nèi)容，則包括各司道的設(shè)置及職能、府廳州縣層級(jí)的確定、設(shè)佐治各官、分期設(shè)立府廳州縣議事會(huì)和董事會(huì)、分期設(shè)立各級(jí)審判廳。
上述情況反映兩個(gè)問(wèn)題：一是外官制改革啟動(dòng)的初期，凡設(shè)立審判廳、各級(jí)議事機(jī)構(gòu)、地方自治等項(xiàng)改革內(nèi)容都是被包容進(jìn)“外官制”之內(nèi)的；二是清末外官制改革已經(jīng)超越中國(guó)古代“設(shè)官分職”的范疇，成為涉及行政、司法、立法、地方自治各個(gè)方面的外官體制改革。
之所以發(fā)生這種變化，是因?yàn)檫@是一場(chǎng)在預(yù)備立憲范圍內(nèi)的變革，而行政、立法、司法分立是憲政改革的總體要求，盡管當(dāng)時(shí)官員中有不同意見(jiàn)，但清廷的這一意向基本不變，這就使外官制改革的內(nèi)容必然超越傳統(tǒng)“設(shè)官分職”的范疇。另外，由于在此之前的外官制諸權(quán)合一，所以無(wú)論司法獨(dú)立還是分設(shè)立法機(jī)關(guān)，都必然涉及對(duì)權(quán)力的分割和調(diào)整，也必然會(huì)使“官制”突破原有范疇，成為包含行政、司法、立法各項(xiàng)權(quán)力的確立和調(diào)整的外官體制改革。
就清末外官體制改革而言，起碼包含了如下幾個(gè)方面的內(nèi)容。
**，直省各級(jí)政府體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)。清代傳統(tǒng)體制中的省、道、府廳州縣各級(jí)衙門，不僅根本不存在協(xié)贊的立法機(jī)構(gòu)，而且各級(jí)長(zhǎng)官的行政與司法職能一體。而清末的改革，則是要將司法和立法從諸種職能合一的官府行政中分離出來(lái)，建立各級(jí)議政機(jī)構(gòu)、審判機(jī)構(gòu)，同時(shí)在府州縣、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)實(shí)行官治與自治并行的體制。總司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂各直省官制情形折中就將“分設(shè)審判各廳以為司法獨(dú)立之基礎(chǔ)”、“增置佐治各員，以為地方自治之基礎(chǔ)”作為直省官制改革的“注重之處”。這是對(duì)既往權(quán)力結(jié)構(gòu)的分割和調(diào)整，不僅導(dǎo)致新機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也促使部分舊機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，帶來(lái)地方政府體制的根本變化。
第二，直省各級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)的改革。行政機(jī)構(gòu)改革在外官制改革中居于重中之重的地位。既往地方政府的行政，無(wú)不具有“一人政府”、“家長(zhǎng)制政府”的特征，故而不設(shè)輔助部門；雖有六房，但只是書(shū)吏們分別處理相關(guān)事務(wù)和公文的地方。而清末的改革則是增設(shè)職能部門，促使行政職能分職化；同時(shí)取消科房，改造各級(jí)官署，實(shí)施會(huì)議廳、合署辦公、分科治事等新的行政辦事制度。這樣，必將改變既往的行政運(yùn)行方式，并帶來(lái)各級(jí)官員職能的變化。
第三，直省各級(jí)官員管理制度的變革。官員的管理制度是官制的重要組成部分，包括官吏的選拔任用、監(jiān)督、俸薪制度等等，它們是整個(gè)官僚體系運(yùn)行的保障，也是中央和上級(jí)部門控馭各級(jí)官員的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，為保障整個(gè)官僚體系的有序運(yùn)行，形成了繁密的制度，其與預(yù)備立憲宗旨相悖之處也日益顯露。而各地常以新政需要、情形變化為由要求“因時(shí)變通”，不僅造成既往制度的廢弛，也削弱了中央對(duì)地方官員的控馭力量。因此，改革和調(diào)整官員管理制度，也成為外官制改革中的重要內(nèi)容之一。
本書(shū)著眼于從清季外官制改革的自身發(fā)展出發(fā)，從“外官體制”入手來(lái)探討這場(chǎng)改革。清末的外官制改革是在各方利益的沖突和爭(zhēng)論中前行的，因此，我們的研究不能僅僅關(guān)注規(guī)章條文，而應(yīng)該將其放到當(dāng)時(shí)復(fù)雜、矛盾的歷史現(xiàn)場(chǎng)之中，從紛繁的歷史中梳理改革的各個(gè)方面，看看究竟改了什么，改的過(guò)程究竟怎樣，改革的矛盾和糾結(jié)究竟何在，短短幾年的改革究竟展現(xiàn)了一種怎樣的趨勢(shì)。這就是我們想通過(guò)研究所要解決的問(wèn)題。由于問(wèn)題很多，一本著作難以照顧全面，所以準(zhǔn)備從整體出發(fā)，抓住幾個(gè)方面來(lái)展開(kāi)研究。
**，從外官制改革所帶來(lái)的權(quán)力結(jié)構(gòu)變化出發(fā)，分別探討立法、司法、地方自治各個(gè)方面的改革，揭示其制度設(shè)計(jì)與實(shí)施樣態(tài)的差距及其成效和影響。
第二，探究各級(jí)政府的行政改革樣態(tài)，包括機(jī)構(gòu)的增設(shè)、調(diào)整、改制，以及隨之而來(lái)的官員職能變化，并從改革中各方利益的爭(zhēng)論和沖突中揭示改革的實(shí)際走向。
第三，探討伴隨著外官體制改革而開(kāi)始的官員選任制度、考核監(jiān)察制度、俸祿制度的變化，力求全方位地展現(xiàn)外官制改革的整體面貌。
在展開(kāi)上述研究時(shí)，我們將在方法上努力實(shí)踐以下兩點(diǎn)：
**，從人事與制度的互動(dòng)中研究制度。錢穆說(shuō)：“要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開(kāi)人事單來(lái)看制度，則制度只是一條條的條文�！睂�(shí)際是告誡我們，研究制度不能單看規(guī)章條文，還應(yīng)該關(guān)注制定和執(zhí)行規(guī)章的人，他們的知識(shí)和認(rèn)知乃至利益取向，都會(huì)或多或少地影響制度的生成和運(yùn)行。官制研究離不開(kāi)規(guī)章條文，但必須放到當(dāng)時(shí)的情境之中，從相關(guān)利益群體的態(tài)度、爭(zhēng)論中探尋其產(chǎn)生和變化的軌跡，探尋清末外官制改革“何以至此”的潛因。
努力從歷史現(xiàn)場(chǎng)出發(fā)分析問(wèn)題，是我們努力遵循的原則和方向。誠(chéng)然，我們的研究對(duì)象已是一百多年前的事了，時(shí)人的用語(yǔ)習(xí)慣、思考和論證問(wèn)題的方法與今天已有很大的不同，這就需要我們抱著“了解之同情”的態(tài)度，時(shí)刻警惕不以今天之語(yǔ)言和思維習(xí)慣去簡(jiǎn)單比附。當(dāng)然，由于資料的浩繁，官方檔案資料不免夸大、虛報(bào)成績(jī)，而報(bào)刊資料往往說(shuō)法互異，增加了對(duì)客觀歷史現(xiàn)象做出合理判斷的難度。這又需要我們抱著“小心求證”的態(tài)度，盡可能多地占有資料，以從中分辨和梳理出歷史的“真相”。
第二，兼顧整體與部分、趨同與差異。這個(gè)“整體”，就是清末預(yù)備立憲這個(gè)大背景。盡管時(shí)間短促，許多改革只在中央或省一級(jí)進(jìn)行，或者干脆停留在紙上，但在“憲政”名義下所確定的行政、立法、司法分立的原則，仍是外官體制改革的規(guī)范。正是在此規(guī)范下，才有了與此前各朝代官制完全不同的新內(nèi)容，其意義不能簡(jiǎn)單地以“走過(guò)場(chǎng)”加以否定。而“部分”，也就是外官體制改革的各個(gè)方面，只有通過(guò)各個(gè)方面改革狀況的具體分析，才能真正反映清末預(yù)備立憲整體的實(shí)際狀況。
此外，由于各地條件不同，官員的執(zhí)行力度有別，許多措施在各地的實(shí)施情況不一；也由于許多改革本身就是“摸著石頭過(guò)河”，一時(shí)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，而各地由于財(cái)政、人才準(zhǔn)備不足而一再延誤，所以各個(gè)地方的改革面貌有很大的差異。這就要求我們以謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行研究和敘述，避免簡(jiǎn)單地概述和以偏賅全。但是我們也要看到，由于清末的改革是自上而下推進(jìn)的，雖然各地情況不同，進(jìn)展不一，但在朝廷的一再斥責(zé)下，各地也在有先有后地推進(jìn)著各項(xiàng)事業(yè)，并不斷依照中央要求加以整頓，朝著劃一的方向發(fā)展。所以，從大量分散的資料中，我們還是能夠描述出清末外官體制改革的基本脈絡(luò)，并從中探尋這場(chǎng)改革的成敗得失。
清末的外官制改革是一個(gè)有難度的研究課題，也許正因?yàn)榇耍覀儾鸥矣诔薪舆@項(xiàng)課題，只是想通過(guò)我們的初步研究吸引更多的學(xué)者加入——只有更多人的參與和研究，互相發(fā)明、互相參照、互相批判，才有可能使我們一步步接近歷史的事實(shí)本身。
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