當(dāng)前，重、特大海難事故對(duì)海上人命財(cái)產(chǎn)安全、海洋環(huán)境、通航安全等公共利益構(gòu)成巨大威脅，為保護(hù)本國(guó)海洋環(huán)境、航道安全等公共利益，公共當(dāng)局越來(lái)越頻繁地介入海難救助活動(dòng)中。在此背景下，公共當(dāng)局的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)成為一個(gè)頗受爭(zhēng)議的話題。
判斷公共當(dāng)局是否具有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，離不開(kāi)對(duì)公共當(dāng)局具體海難救助行為的考察。公共當(dāng)局在海難救助活動(dòng)中存在多種行為，其中包括公共當(dāng)局控制救助的行為和自身從事的救助行為，對(duì)這兩種行為的性質(zhì)，不能一概而論。公共當(dāng)局控制救助的行為，是在海難事故發(fā)生后，公共當(dāng)局履行政府職能的一種具體表現(xiàn)。這種行為并不是單個(gè)的行為，而是由多個(gè)具體行政行為所組成，其中包含了行政強(qiáng)制行為。至于公共當(dāng)局以自身力量從事救助作業(yè)的行為，則應(yīng)視同其他應(yīng)召救助人的行為，而不應(yīng)簡(jiǎn)單的視為公共當(dāng)局的行政強(qiáng)制行為。
以“職責(zé)范圍內(nèi)外”為原則劃分公共當(dāng)局的海難救助行為，并進(jìn)而判斷公共當(dāng)局是否具有海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)外司法實(shí)踐中較為普遍的做法。該原則建立在海難救助報(bào)酬的“自愿性”要件基礎(chǔ)上，與當(dāng)前海商法及行政法基本理論相符。在公共當(dāng)局海難救助報(bào)酬數(shù)額的具體確定上，以公共當(dāng)局的實(shí)際成本支出為計(jì)量基礎(chǔ)，確定具體救助報(bào)酬數(shù)額的方式，關(guān)注到了私人救助者與公共當(dāng)局救助者的不同，充分考慮了公共當(dāng)局所使用設(shè)備及人員的公務(wù)屬性，通過(guò)對(duì)公共當(dāng)局費(fèi)用支出進(jìn)行補(bǔ)償而不是讓公共當(dāng)局盈利的方式，鼓勵(lì)公共當(dāng)局在其職責(zé)范圍外開(kāi)展海難救助。
公共當(dāng)局在我國(guó)法律上被稱(chēng)為主管機(jī)關(guān)，關(guān)于主管機(jī)關(guān)的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，我國(guó)《海商法》的規(guī)定中存在不足，未從實(shí)質(zhì)上解決主管機(jī)關(guān)的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)問(wèn)題。我國(guó)司法實(shí)踐中采取“一刀切”的方式，不區(qū)分主管機(jī)關(guān)的具體救助行為，只要被救助方對(duì)主管機(jī)關(guān)的救助行為沒(méi)有做出明確的反對(duì)，就認(rèn)可主管機(jī)關(guān)就其海難救助行為享有救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。這種做法簡(jiǎn)單粗暴，既與《海商法》的規(guī)定相悖，也不符合海商法的基本理論與長(zhǎng)久以來(lái)所形成的既定規(guī)則。同時(shí)，將主管機(jī)關(guān)的公法行為與私法行為等同對(duì)待，統(tǒng)一適用私法解決，于法于理不通。對(duì)此，一方面應(yīng)對(duì)《海商法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，另一方面應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前海上救助體制進(jìn)行調(diào)整，為從根本上厘清主管機(jī)關(guān)的海難救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)奠定體制基礎(chǔ)。
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