世界各國的發(fā)展史已經(jīng)證明，政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求政府這只“有形之手”與市場這只“無形之手”相互補(bǔ)充、密切配合，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府失效是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，它與市場失效交織在一起，不僅使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果大打折扣，也使得政府的公信力面臨著重大挑戰(zhàn)。如何科學(xué)合理的界定政府經(jīng)濟(jì)職能、重建政府與公眾之間的信任關(guān)系，以盡量減少政府失效現(xiàn)象的發(fā)生，無疑是一個(gè)具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。
政府本質(zhì)是一個(gè)社會(huì)契約，它與社會(huì)公眾之間的關(guān)系是一種政治上的委托—代理關(guān)系，政府兼具“公共人”和“非公共人”雙重屬性，政府組織和政府官員個(gè)體都有自己的政治和經(jīng)濟(jì)利益，政府利益與公眾利益并不完全重合。這是本文立論的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。
政府的經(jīng)濟(jì)職能是指政府根據(jù)憲法和法律規(guī)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、提供公共服務(wù)的職責(zé)和功能，本質(zhì)上是一種公共受托責(zé)任。政府行使經(jīng)濟(jì)職能的過程實(shí)際上是政府履約的過程。于是，作為委托人的公眾就會(huì)對政府履約的能力、意愿和行為有一個(gè)評價(jià)，這種評價(jià)的高低反映了政府信用的高低。當(dāng)政府不能正確有效地履行經(jīng)濟(jì)職能，就出現(xiàn)政府失效。政府失效與政府失信存在著密切聯(lián)系，政府失信導(dǎo)致政府失效，而政府失效進(jìn)一步加劇公眾對政府的不信任感……因此政府失信與政府失效之間存在著積累循環(huán)的因果關(guān)系。解決政府失效問題的一個(gè)根本途徑是加強(qiáng)政府的信用管理，提升政府信用。
信用是人們出于合作的需要而在長期的經(jīng)濟(jì)交往中逐漸形成的行為規(guī)則，是主觀上的誠實(shí)守信和客觀上的償付能力的統(tǒng)一。相應(yīng)地，政府信用同樣是一種行為規(guī)則，是政府履行公共受托責(zé)任的能力與意愿的統(tǒng)一。這是政府機(jī)構(gòu)通過履行政府職能而獲得的信用，政府信用的高低通過社會(huì)公眾對一個(gè)政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價(jià)反映出來。政府信用包括體制信用和人格信用兩個(gè)既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的層面，前者主要由制度和體制本身所決定，是政府的整體信用；后者由政府成員在行使政府權(quán)力時(shí)的行為所決定，是政府的個(gè)體信用。
政府信用在整個(gè)社會(huì)信用體系中處在核心地位，對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著不可忽視的作用。然而政府信用又是一種稀缺資源，其稀缺性是由委托—代理關(guān)系的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)性所決定的。政府的信用風(fēng)險(xiǎn)一方面表現(xiàn)為政府履約能力不足，另一方面表現(xiàn)為履約意愿和動(dòng)力不足，因而極易出現(xiàn)政府失信。政府失信依其程度和范圍不同可分為整體性的或體制性的政府失信以及局部性的或人格化的政府失信。
政府失信問題是一個(gè)世界性的難題。西方國家于20世紀(jì)70年代開始政府改革運(yùn)動(dòng)，一個(gè)根本動(dòng)因就是要減少政府失效現(xiàn)象，重塑政府形象，重建公眾對政府的信任關(guān)系。而原來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國家紛紛向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，根本原因就是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府承擔(dān)了太多的職能，從而與它的能力不相稱。中國也同樣經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，這個(gè)過程同時(shí)也是政府職能模式由全能政府向責(zé)任政府和信用政府轉(zhuǎn)變的過程。目前已經(jīng)取得了階段性的成就，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立起來，出現(xiàn)系統(tǒng)性或者整體性政府信用風(fēng)險(xiǎn)的概率已經(jīng)大大降低。
政府的信用建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方方面面，任重而道遠(yuǎn)，當(dāng)前應(yīng)主要從兩個(gè)方面著手：一是要嚴(yán)格限定政府的信用職責(zé)范圍。為此，在體制建設(shè)上就需要建設(shè)服務(wù)型政府，合理地界定政府的經(jīng)濟(jì)職能，減少政府的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象的發(fā)生；二是要提升政府的信用能力和履約意愿。為此，必須建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制和政府信用激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，加大懲治腐敗的力度等等。必須指出的是，由于政府地位的特殊性，政府信用建設(shè)的主體不能僅是政府自身，而應(yīng)當(dāng)有廣大民眾的積極參與。比較可行的思路是，借鑒國外政府改革的經(jīng)驗(yàn)，通過體制革新，建立起政府自我約束與外部監(jiān)督相結(jié)合的一整套監(jiān)督制約機(jī)制，從而使政府的各項(xiàng)承諾成為可信承諾。
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